вул. Академіка Богомольця, 10, м. Київ, 01601, Україна
тел.: +380 44 254 93 33, факс: +380 44 253 64 04
e-mail:
[email protected]

для запитів ЗМІ: [email protected]
запити на отримання публічної інформації: [email protected]
для електронних звернень громадян: [email protected]
1
2
26.09.2016
Головна » ПЕРЕХІДНЕ » Нормативна база » Проекти нормативних актів

Проект Стратегії розвитку органів внутрішніх справ України
10.11.2014 | 20:35

Проект

 

Стратегія розвитку органів внутрішніх справ України

 

І. Короткий опис сучасного стану МВС

          У 2013 р. органи та підрозділи Міністерства внутрішніх справ України (далі – ОВС) нараховували 261 тис. осіб, включаючи персонал внутрішніх військ, курсантів та цивільних службовців. Така кількість у 1,5 рази перевищувала середній європейський показник (300 поліцейських на 100 тис. населення) та була майже удвічі більшою, ніж передбачають рекомендації ООН – 222 поліцейських на 100 тис. населення. При 21 млн. 840 тис. осіб економічно активного населення це означало, що кожний 83-й працюючий громадянин отримував зарплату від МВС.

          Одночасно рівень довіри громадян до міліції максимально сягав лише 3 - 5%, а після подій Євромайдану цей показник, за даними Інституту соціології Національної академії наук України, упав до 0,8% опитаних, при цьому довіра самих працівників міліції до влади традиційно не перевищувала 3%. Причиною такої тотальної недовіри владних структур одна до одної, як і вкрай низького кредиту довіри населення до правоохоронців, стали системні недоліки в діяльності ОВС.

          Визначальними недоліками є застаріла структура МВС та система відомчого управління, які утримують МВС на стадії непропорційно великого «міністерства міліції». Дублювання функцій різних підрозділів у цьому «міністерстві» супроводжується завищеним відсотком чисельності управлінського персоналу та внутрішньою конкуренцією між департаментами. Недосконала та повільна система прийняття управлінських рішень не сприяє гнучкому управлінню підрозділами, ефективному реагуванню на ситуацію та відповідальному ставленню керівників місцевого рівня до виконання своїх обов’язків  як менеджерів. Ситуація в Автономній Республіці Крим та східних областях України показала нездатність «міністерства міліції» комплексно реагувати на загрози громадській безпеці без узгоджених дій з підрозділами МНС та прикордонної служби, оперативно впливати на ситуацію ресурсами територіальних управлінь.

          За роки незалежності МВС не змінило успадковану від СРСР мілітаризовану модель діяльності, що особливо впливало на тактику охорони громадського порядку, орієнтовану переважно на жорстке реагування в умовах масових заворушень. Відповідно процес підготовки особового складу пріоритетними залишає зразки поведінки, притаманні більш військовим, аніж поліцейським підрозділам. Найбільш наочно це виявилося під час подій Євромайдану, коли силовими акціями спецпідрозділів міліції та внутрішніх військ були незаконно спричинені тілесні ушкодження сотням учасників мирного зібрання та журналістам. У межах пострадянської мілітаризованої моделі МВС продовжувало культивувати образ монопольного «борця зі злочинністю», успішність діяльності якого в цілому не залежала від підтримки населення, а ефективність роботи оцінювалася морально застарілою системою кількісних показників боротьби із злочинністю. У результаті лише протягом 2013 р. МВС отримало близько 195 тисяч звернень громадян стосовно неправомірних дій правоохоронців – у середньому по одній скарзі на кожного атестованого працівника ОВС.

          МВС у плануванні своєї діяльності залишається під суттєвим впливом політичних сил, що наочно виявилося в кадровій політиці останніх років, коли на керівні посади в усіх областях призначалися виключно вихідці з Донецької області. Результатом боротьби політиків за вплив на призначення у МВС так званих «своїх людей» стало звільнення за роки незалежності понад 300 перших керівників обласного рівня, у тому числі 17 керівників ГУМВС України у Львівській області, 15 – в Автономній Республіці  Крим, 13 – у м. Києві.

          Політичний вплив поглиблюється хронічним недофінансуванням МВС, коли цьому озброєному органу виконавчої влади щороку на утримання передбачається фінансування в розмірі лише 40% річної потреби. Водночас за МВС законодавчо закріплюється право отримувати решту коштів за рахунок громадян та інших недержавних джерел фінансування. На практиці це призвело до надання підрозділами МВС широкого спектру адміністративних послуг за необґрунтовано завищеними тарифами за монопольності ціноутворення та відсутності стандартів цих послуг. Відсутність дієвих запобіжників корупції, недбальство посадовців, вимагання «благодійних внесків» перетворили українську міліцію з органу захисту прав споживачів адміністративних послуг на одного з найбільших порушників у цій сфері. Щороку від недосконалості адміністративних послуг ДАІ та дозвільної системи МВС потерпало щонайменше 2 млн. громадян.

          З поглибленням проблем фінансування все більша частина діяльності міліції спрямовується не на виконання покладених на неї обов’язків, а на самозабезпечування і особисте збагачення керівників усіх рівнів шляхом протиправного позбавлення співгромадян належної їм власності. Крім того, украй розгалуженою стала система внутрішньої корупції з системою «тарифів», що охопила практично всі сфери діяльності працівників ОВС – від надання відпустки або вихідного до отримання чергового звання, посади чи відомчої відзнаки.

          Забезпечення умов праці персоналу МВС залишається вкрай незадовільним: відсутність необхідної кількості приміщень, оргтехніки, навіть меблів, відсутності незабезпечення практичного соціального захисту працівників, недосконала система оплати, коли майже 30% зарплати підлеглих залежить від суб’єктивного ставлення до них керівника. Недоліки управління призводять до непропорційного функціонального навантаження, коли, наприклад, на одного дільничного інспектора міліції в середньому припадає 3 тис. мешканців міста або 2,2 тис. жителів сільської місцевості. Укоренилася невиправдана практика тривалості робочого дня понад 12 годин на добу, невикористання всіх вихідних днів у місяці для значної частини персоналу. Майже третина працівників не відпочиває у вихідні дні.

          Низку системних недоліків завершує відомча політика у сфері прозорості та підзвітності суспільству, де МВС у цілому вкрай повільно змінює закрито-упереджене ставлення до відносин з громадськістю. Сьогодні у складі атестаційних комісій відсутні представники громадськості, потерпілі громадяни не мають можливості повноправно долучатися до ходу службових розслідувань, що проводяться за їх скаргами, скасована апробована практика діяльності мобільних груп з моніторингу забезпечення прав людини в діяльності ОВС. Відсутність дієвих механізмів громадського контролю стала однією з причин того, що у 2013 році органами прокуратури проведено розслідування в 11 176 кримінальних провадженнях стосовно працівників ОВС, 3031 яких було відкрито за фактами жорстокого поводження.

          Ураховуючи, що в сучасній Україні правоохоронні органи повинні бути, насамперед, сервісними службами, що допомагають суспільству влаштувати безпечний та законний добробут у власній країні, пропонується запровадити Стратегію розвитку органів внутрішніх справ України, яка передбачає формування МВС як інституту європейського зразка та формування поліції як основного виконавця завдання щодо забезпечення безпеки населення.

 

          ІІ. Вимоги суспільства до поліції як ключової ланки МВС

          Запропонована Стратегія орієнтована на задоволення таких вимог суспільства до поліції1:

          1. Пріоритетним напрямком роботи поліції має бути служіння як потребам окремих громадян, так і суспільним групам

          Мається на увазі готовність поліції ефективно реагувати на заяви окремих громадян, підтримувати з ними постійний зв'язок та інформувати про хід розгляду їх справ. Убачається, що жодна із заяв та скарг громадян не залишиться незареєстрованою та своєчасно нерозглянутою незалежно від того, має заявник будь-які привілеї або ж навпаки він обмежений у частині реалізації певних прав.

          Одночасно від поліції очікується високий рівень толерантності до вразливих груп населення, які потребують  підвищеної уваги та додаткового захисту своїх прав з боку поліції. До таких груп зазвичай відносять представників етнічних меншин, мігрантів та шукачів притулку, людей з фізичними або психічними вадами, осіб нетрадиційної сексуальної орієнтації, людей похилого віку та дітей. Поліція повинна здійснювати постійний моніторинг ситуації щодо потреб цих категорій населення, розробляти відповідні програми або плани заходів щодо надання їм додаткової допомоги, відслідковувати їх ефективність та бути одним із ініціаторів загальнодержавного процесу соціальної адаптації окремих категорій населення.

____________________

  1 Ці вимоги до змісту поліцейської діяльності в сучасному демократичному суспільстві сформульовані у 2001 році американським поліцеїстом Д.Бейлі на підставі проведеного аналізу широкого кола нормативних приписів.

         

2. Поліція повинна відповідати перед законом, а не перед урядом

          Усі рішення поліції мають бути вмотивовані законом та підтримані судом, а не диктуватися урядом та побажаннями політичних партій. Рекомендації, ноти підтримки або протесту, декларації та політичні заяви, звичайно ж, можуть бути взяті до уваги керівниками поліції при прийнятті управлінських рішень, проте лише як додаткові аргументи (контраргументи) до вимог закону, на підставі яких діє поліція.

          Слід окремо оцінювати роль і ступінь причетності керівників поліції до розроблення та впровадження законодавства, щоб уникнути випадків їх можливої політичної заангажованості.

 

          3. Поліція повинна захищати права людини, особливо ті, які є необхідними для вільної політичної діяльності в демократичному суспільстві

          Поліція має впроваджувати процедури та нормативні акти, які унеможливлюють здійснення свавільних арештів та затримань, забезпечують захист затриманих осіб від катування та жорстокого поводження. Окремим напрямком діяльності є розроблення алгоритму дій під час охорони мирних зібрань з метою забезпечення права громадян на свободу слова, вираження поглядів та переконань. У поліцейських підрозділах має бути запроваджено спеціальне навчання персоналу з метою забезпечення прав людини в діяльності органів внутрішніх справ. Випадки застосування сили та фізичного примусу мають бути суворо регламентовані детальними нормативними приписами, у переважній більшості – санкціоновані і ретельно розглянуті керівництвом поліції спільно з іншими органами, що контролюють діяльність поліції.

 

          4. Поліція має бути прозорою у своїх діях

          Поліцейські підрозділи мають бути достатньо відкриті для форм зовнішнього контролю, у тому числі  громадського контролю. Основна статистика поліції (чисельність особового складу, гендерний баланс, розмір бюджету тощо) має бути доступна для суспільства, а прохання громадян та організацій про доступ до обмеженої інформації мають розглядатися в розумний строк з наданням детально вмотивованої відповіді в разі відмови. Поліція має запровадити посади для спеціальних посадовців або створити окремі підрозділи, які відповідатимуть за зв'язок із громадськістю та міжнародними організаціями. Суспільство також повинне без зайвих зусиль мати доступ до інформації, що стосується планування роботи поліції в цілому, реалізації запланованих заходів та результатів роботи.

          З розширенням Європейського Союзу за рахунок країн Центральної та Східної Європи перед національними урядами постало завдання реформування поліції (міліції) в професійний деполітизований і ефективний інститут, заснований на принципах верховенства права, ринкової економіки і толерантності стосовно культурних, релігійних та етнічних груп. Як результат, перелік завдань для органів внутрішніх справ цих країн відповідно до засад сучасної поліцеїстики було розширено такими положеннями:

          установлення ефективного громадського контролю;

          демократична та ефективна система підзвітності суспільству;

          партнерські відносини з населенням у межах моделі «community policing»;

          професіоналізм персоналу, скорочення його чисельності, вироблення професійної етики;

          підвищення рівня диверсифікованості персоналу для кращого відображення етнічної та гендерної структури населення;

          постійний зв'язок з поліцейськими підрозділами інших держав.

          Для більшості європейських поліцейських систем досягнення означених вимог стало можливим за умови реформування, яке відбувалося за декількома провідними принципами. Перелік принципів реформування дещо відрізнявся в кожній країні, що залежало як від політичної ситуації, так і від ступеня готовності державних структур до реорганізації власної діяльності. В узагальненому вигляді на сьогодні маємо такі принципи реформування органів внутрішніх справ (як споріднені та універсальні категорії):

          верховенство права;

          деполітизація;

          демілітаризація;

          децентралізація;

          підзвітність та прозорість у роботі;

          тісна співпраця з населенням та місцевими громадами;

          професійна підготовка персоналу.

          Опис цих принципів наведено в додатку 1 до цієї Стратегії.

 

          ІІІ. Стратегічна візія розвитку МВС та поліції

          У цьому розділі розглядається бачення реформованого МВС та здійснених принципів реформування органів внутрішніх справ.

1. Оптимізація структури МВС

          МВС повинне мати таку структуру, щоб  жодним чином не асоціюватися з «міністерством поліції», виконуючи при цьому роль цивільного та відкритого Home office, в якому Служба національної поліції є лише складовою частиною.

          МВС буде політичним органом управління ряду окремих служб, до складу яких можуть входити Національна поліція, Національна гвардія, прикордонна та міграційна служби, служба з надзвичайних ситуацій та інші служби (у разі їх утворення). Головною умовою побудови управлінських взаємовідносин між МВС та службами буде фінансова та організаційно-управлінська самостійність кожної зі служб (як окремого центрального органу виконавчої влади), отримана в результаті реформування та розроблення власної стратегії розвитку.

          Кабінет Міністрів України через Міністра внутрішніх справ буде здійснювати спрямування та координацію діяльності таких служб. Робочі стосунки та субординація між Міністром внутрішніх справ та керівниками служб повинні мати такий же ступінь демократичності, як стосунки Прем’єр-міністра з міністрами в межах Кабінету Міністрів України.

          Разом з демократичними засадами та самостійним статусом кожної служби у МВС існуватимуть чіткі та зрозумілі правила взаємодії. Такі правила в разі необхідності забезпечуватимуть злагоджену роботу різних служб для вирішення проблем на національному рівні (формування нових підрозділів та робочих груп, відрядження персоналу, послідовність дій та використання ресурсів), а також забезпечуватимуть робочу взаємодію регіональних (територіальних) представників різних служб в їх повсякденній діяльності.

          Більшість ресурсів МВС будуть спрямовані на задоволення потреб населення на рівні територіальних громад, у зв’язку з чим витрати на бюрократичні потреби та управлінський апарат будуть зведені до мінімуму за рахунок запровадження інформаційно-комунікаційних технологій управління.

          МВС повинне мати єдину систему електронного документообігу із сучасними механізмами її захисту, уніфікованими базами даних, системою планування поточної робочої діяльності та дистанційного контролю за якістю роботи окремих виконавців. Уміння працювати в системі електронного документообігу є професійно необхідною якістю кожного працівника МВС.

          За Службою національної поліції буде закріплено функцію превенції та охорони громадського порядку  як за основним виконавцем, тому основними будуть служби дільничних інспекторів та патрульної поліції, які концентруватимуть до 70% персоналу Служби. 30% складатиме персонал чергових частин, служби детективів з розкриття загальнокримінальних злочинів, служб інформаційного та логістичного забезпечення. Одночасно поліція буде поділятися на адміністративну поліцію та кримінальну  поліцію, які працюватимуть  у сферах власної компетенції, не дублюючи одна одну.

 

2. Верховенство права

          МВС буде регулярно проводити ревізію та оновлення нормативної бази з урахуванням нових міжнародних документів, імплементованих Україною, рішень Європейського суду з прав людини, а також рекомендаційних документів міжнародних інституцій. Одночасно виходити із законодавчими ініціативами, спрямованими на встановлення чіткої узгодженості всіх правових норм у галузі кримінального, адміністративного, трудового, цивільного та інших галузей права, що регламентують діяльність персоналу.

          У нормативній базі МВС буде закріплено максимально деталізований спектр завдань, функцій та повноважень, що зменшить ризик довільних дій правоохоронців та автоматично мінімізує ризик порушення закону з боку персоналу МВС. Одночасно буде максимально регламентовано дії посадових осіб шляхом розроблення деталізованих нормативно-правових актів, настанов, рекомендацій, інструкцій, що передбачають усі можливі варіанти поведінки персоналу в стандартних та нестандартних ситуаціях. Для спрощення застосування ці нормативні акти буде зведено в один комплексний документ (за прикладом європейських кодексів поведінки поліції Polіce Code of Conduct).

          Персонал МВС подаватиме приклад у дотриманні законів, застосування яких він забезпечує. При здійсненні своїх функцій персонал МВС діятиме тільки на підставі закону, дотримуючись особистих прав громадян і не вчиняючи довільних або протиправних дій. З цією метою в нормативній базі МВС буде поглиблено та деталізовано низку обмежень для персоналу, дотримання яких забезпечить високу виконавську дисципліну персоналу; відданість правоохоронній діяльності та неможливість займатися підприємницькою діяльністю; незацікавленість персоналу в отриманні подарунків і винагород від приватних осіб; нерозголошення службової інформації; обмеження участі в політичному житті.

 

          3. Деполітизація

          На рівні МВС буде розроблено систему менеджменту та механізми виконавчого контролю (розмежування компетенції, усунення дублювання повноважень), які зведуть до мінімуму можливість прийняття керівництвом рішень безпосередньо під впливом політичних сил або ж під впливом власних політичних уподобань. Прийняття рішення керівництвом повинне мати такі обов’язкові елементи, як збирання інформації, аналіз аргументів та контраргументів, обговорення, колегіальність при розробленні варіантів рішення.

          У разі виявлення фактів або виникнення аргументованої підозри щодо дій посадової особи МВС в інтересах представників політичних сил така посадова особа буде відсторонена від виконання обов’язків та стане об’єктом внутрішнього розслідування.

          На рівні МВС сфери політичного та фахового керівництва обов’язково розмежовуватимуться з метою забезпечення стабільності професійного складу ОВС. На посаду міністра буде призначатися виключно цивільний представник політичних сил, термін перебування якого (якої) на посаді залежатиме від перебігу політичних обставин. На посаду керівника Служби національної поліції буде призначатися високопрофесійний поліцейський фахівець зі стажем служби в поліції не менше 20 років, необхідним рівнем освіти та досвідом управління. Призначення буде відбуватися на строк 4 роки з правом подальшого його продовження. Керівник поліції не буде складати повноважень зі зміною Уряду або Міністра внутрішніх справ.

          У підрозділах МВС буде заборонено використання будь-яких предметів чи техніки, що мають символіку політичних партій. Персоналу МВС у службовий час буде заборонено висловлювати особисте ставлення до тієї чи іншої політичної партії та обговорювати політику партій під час службових нарад. Це положення поширюватиметься також на працівників МВС у позаслужбовий час, якщо вони носять елементи уніформи чи розпізнавальні знаки, що дозволяють ідентифікувати їх приналежність до МВС.

          Представникам політичних сил повинно бути заборонено здійснювати будь-яку політичну діяльність у службових приміщеннях МВС, а також запрошувати персонал як експертів або консультантів без погодження з Міністром внутрішніх справ.

 

4. Демілітаризація

          Міністерство внутрішніх справ перетвориться в цивільний орган. Структурні підрозділи МВС будуть цивільними службами, персонал яких, хоча й частково, буде виконувати службові обов’язки в уніформі, проте не матиме спеціальних звань, аналогічних військовим, та не буде використовувати військову атрибутику чи символіку.

          Поряд з цим у службі Національної поліції, Національної гвардії, службі з надзвичайних ситуацій та прикордонній службі атестованими працівниками (особами рядового і начальницького складу та військовослужбовцями) залишатимуться лише працівники тих підрозділів, які безпосередньо виконуватимуть завдання з охорони громадського порядку, гасіння пожеж, боротьби зі злочинністю, охорони державного кордону, державних органів та важливих об’єктів тощо.

          МВС буде розроблено систему професійних стандартів поведінки, спрямовану на розвиток у персоналу ініціативи, самостійності в прийнятті рішень, готовності нести відповідальність за власні вчинки. Усі рудименти військової дисципліни та підготовки будуть ліквідовані.

          Якісно змінені стандарти фізичної та вогневої підготовки персоналу,  передбачатимуть максимальне наближення тренувань та випробувальних тестів до реальних умов несення служби з одночасним пріоритетом спричинення мінімальних ушкоджень особам, до яких застосовується сила, спеціальні засоби або табельна зброя.

         

          5. Децентралізація

          Територіальні органи та підрозділи будуть мати право самостійно вирішувати питання планування поточної діяльності, кадрової політики та розподілу наданого бюджету, несучи повну відповідальність за прийняті рішення перед місцевою громадою та керівництвом МВС.

          Планування поточної діяльності територіальних підрозділів здійснюватиметься на підставі рекомендацій, спрямованих апаратом МВС, з урахуванням особливостей регіональної ситуації та потреб місцевих громад.

          Бюджетування МВС буде відрегульовано таким чином, що дозволить територіальним підрозділам використовувати ресурси, надані місцевими органами самоврядування. Процедура отримання додаткових надходжень до бюджету територіальних підрозділів передбачатиме  механізм антикорупційного контролю, а  інформація про додаткові надходження буде відкритою для громадськості.

          Частина функцій з підтримки правопорядку (патрулювання громадських місць, дотримання правил торгівлі та паркування транспортних засобів тощо) буде передано під юрисдикцію місцевої (муніципальної) поліції, створеної за рішенням місцевих органів самоврядування, та буде фінансуватися за їх рахунок. Контроль за діяльністю місцевої (муніципальної) поліції будуть здійснювати Служба національної поліції та місцеві органи самоврядування. Створення місцевої (муніципальної) поліції буде здійснюватися поступово, з урахуванням особливостей кожного регіону, що передбачатиме можливість запровадження  декількох альтернативних моделей.

 

          6. Підзвітність та прозорість в роботі

          МВС буде здійснювати інформаційну політику, яка забезпечить  широкий багатоканальний зворотний зв’язок з різними категоріями громадян (листування, особисті прийоми, соціальні мережі, електронне листування, телефонні консультації), а також дозволить  переконатися в тому, що рішення та дії правоохоронців є максимально прозорими та відкритими для населення.

          Нормативна база МВС, розміщена в інтернет-ресурсах та постійно оновлювана, буде вільною для доступу громадян у частині відкритих документів відповідно до чинного інформаційного законодавства. Одночасно МВС аналізуватиме коментарі та зауваження, що надходитимуть стосовно тих чи інших документів, з наступною ініціативою щодо їх змін та вдосконалення.

          МВС повинне буде використовувати новітні інформаційні технології, розроблені, у тому числі, для автоматизованого обліку будь-яких звернень громадян та гарантованої реакції персоналу на ці звернення; для аналізу повідомлень громадян про правопорушення та прогнозування криміногенної ситуації; для візуалізації цієї діяльності та інформування громадян у межах інформаційної платформи Crime mapping; на базі МВС буде створено загальнодержавну службу порятунку 112, як частину загальноєвропейської служби порятунку 112, а також загальнодержавну службу 116000 як частину єдиної європейської гарячої лінії розшуку дітей 116000.

          МВС та його територіальні підрозділи щороку повинні публікувати повний звіт за основними напрямками діяльності, включаючи плани та результати роботи поліцейських підрозділів, загальний бюджет, розміри та структуру витрат, характеристику персоналу поліції (за віком, статтю, рівнем освіти та кваліфікації), кадрові зміни, аналіз основних проблем діяльності.

          МВС буде розроблено політику якості в наданні правоохоронних послуг, яка включатиме мінімальні стандарти забезпечення безпеки громадян, стандарти професійних дій персоналу МВС у різних ситуаціях, чіткі та зрозумілі механізми забезпечення якості правоохоронних послуг.

          Збитки, завдані громадянам унаслідок непрофесійних та неправомірних дій персоналу МВС, будуть компенсуватися за рахунок винних осіб, а в разі неможливості такої компенсації – за рахунок бюджету територіального органу, де проходили службу винні особи.

          МВС сприятиме розвитку форм громадського контролю за діями правоохоронців та розглядатиме його як один з дієвих механізмів запобігання корупції серед персоналу.

          Головним результатом роботи має бути впевненість більшості населення в тому, що персонал МВС:

          а) кваліфіковано здійснює правоохоронну діяльність щодо запобігання злочинності, розкриття вчинених злочинів та охорони громадського порядку;

          б) чесно виконує свої обов’язки та дотримується законів;

          в) допомагає пересічним громадянам; ставиться до всіх людей з повагою.

 

          7. Тісна співпраця з населенням та місцевими громадами

          На рівні МВС визнано неможливим виконання завдань у галузі правопорядку лише за рахунок персоналу та його технічного оснащення, без активної допомоги з боку населення. Тому основним пріоритетом у роботі МВС буде визначено встановлення виключно партнерських засад взаємодії з громадами в межах загальновизнаного у світі підходу community policing.

          Персонал МВС постійно аналізуватиме проблеми місцевого населення та окремих груп для планування службової діяльності та оцінки ефективності власної роботи.

          Пріоритетом у діяльності поліції буде не стільки реагування на кримінальні прояви, скільки участь у вирішенні всього комплексу проблем, які має населення конкретної місцевості у сфері дотримання закону. Від поліції очікується прояв інтересу не лише до інформації, яка стосується правопорушень, але й до потреб громадян, їх проблем та ускладнення стосунків, які становлять підґрунтя для загострення криміногенної ситуації.

          Персонал МВС повинен виявляти високий рівень толерантності до вразливих груп населення, які потребують підвищеної уваги та додаткового захисту своїх прав, це зокрема: представники етнічних меншин, мігранти та шукачі притулку, особи з обмеженими можливостями, представники                       ЛГБТ-спільноти, особи похилого віку та діти. Підрозділи МВС будуть здійснювати постійний моніторинг ситуації щодо потреб цих категорій населення, розробляти відповідні програми або плани заходів щодо надання їм додаткової допомоги, відслідковувати їх ефективність та будуть ініціаторами загальнодержавного процесу соціальної адаптації окремих категорій населення.

          МВС забезпечуватиме регулярне навчання персоналу з питань роботи з уразливими категоріями населення, запобігання торгівлі людьми, профілактики злочинів на ґрунті ненависті та проявів дискримінації меншин.

          Ефективність роботи МВС буде вимірюватися за системою нових критеріїв, серед яких найбільш суттєвими є: якість реагування на повідомлення населення, якість стосунків громадян з персоналом МВС, активність поліцейського персоналу в розв’язанні поточних проблем мешканців району, різноманітність заходів з метою зміцнення правопорядку, інтенсивність робочих зв’язків із органами самоврядування, державної влади, засобами масової інформації.

 

8. Кадрова політика, професіоналізація персоналу

          МВС буде здійснювати поступове скорочення персоналу шляхом перерозподілу частини працівників серед інших міністерств та органів виконавчої влади (СБУ, Державна фіскальна служба, Міністерство оборони), а також шляхом їх звільнення з попереднім наданням послуг щодо отримання додаткової професійної освіти.

          МВС матиме нові якісні критерії та процедури відбору кандидатів на службу. Зокрема, крім фізичних якостей кандидата, будуть оцінюватися  розумові здібності, особливості мотивації і самоконтролю; обачність, знання власних переваг і недоліків; здатність розуміти почуття інших і вміння впливати на них; уміння будувати і підтримувати робочі взаємовідносини;  упевненість у власних силах, уміння слухати і спілкуватися, здатність брати ініціативу на себе і підтримувати оптимістичний настрій колег; уміння працювати в групі, здатність засвоювати нові знання і вміння. Усі етапи проходження іспитів будуть фіксуватися на відеоносії в присутності представників громадськості. Кандидати на службу відбиратимуться за рейтинговою системою.

          У МВС буде створено однакові умови для роботи чоловіків та жінок з урахуванням засад гендерної рівності, а також розроблено антидискримінаційні механізми прийняття на роботу та успішне просування персоналу в службовій діяльності.

          Усі вакансії підлягають оголошенню серед персоналу з одночасним створенням умов безперешкодного доступу кандидатів до участі в конкурсному відборі.

          Кандидати на керівні посади регіонального рівня повинні проходити двоступеневу процедуру конкурсного відбору, що містить оцінку загальної компетенції та компетенції в спеціальних галузях. У межах загальної компетенції оцінюються такі якості, як знання професійних і етичних стандартів; комунікативні навички, особиста мотивація, уміння приймати необхідні рішення, творчий підхід та сприйнятливе ставлення до інновацій. Серед спеціальних якостей оцінюються лідерські якості кандидата, його вміння управляти персоналом і піклуватися про професійне зростання підлеглих, навички планування щоденної діяльності, елементи стратегічного мислення, толерантність до впровадження гендерної та етнічно-збалансованої кадрової політики.

          До складу кадрових та екзаменаційних комісій, що оцінюватимуть    кандидатів на посади керівників регіонального та національного рівнів, в обов’язковому порядку будуть входити представники місцевої громади, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування.

          Персонал МВС повинен мати підвищену зарплату та соціальні пільги (безоплатне медичне страхування, безвідсоткові довгострокові кредити), отримання яких не залежить від суб’єктивних стосунків між керівником та підлеглими.

          МВС повинне мати систему корпоративної етики та протидії професійній деформації, надаючи обов’язкову та регулярну психологічну допомогу персоналу з метою запобігання негативним явищам, а також безконфліктної реалізації особистих, корпоративних та державних інтересів. Основними етичними засадами правоохоронної діяльності виступають повага до особистості іншої людини; доброзичливість; ефективність і професіоналізм; дотримання принципів законності і верховенства права; відповідальність; турбота про оточуючих; чесність відносно себе та інших; самовіддане служіння суспільству.

          Система освіти МВС має бути побудована за ступеневим принципом та спрямована переважно на надання першопочаткового рівня знань з орієнтацією на набуття професійно важливих умінь та навичок дій у конкретних ситуаціях. Заклади освіти МВС пройдуть поетапне реформування: більшість вищих навчальних закладів МВС третього та четвертого рівнів акредитації (інститути, університети) будуть перетворені в коледжі (вищі навчальні заклади другого рівня акредитації). Коледжі МВС надаватимуть освітні послуги з отримання першопочаткової підготовки та підвищення кваліфікації, а також для отримання освітнього рівня «бакалавр» (для керівників середньої ланки). Для підготовки керівників вищої ланки Академія МВС буде здійснювати підготовку представників усіх служб, що входять до складу МВС.

          У підрозділах МВС буде створено дієву систему наставництва, підвищення професійного рівня та внутрішнього контролю, що закріплена в чітких та зрозумілих дисциплінарних процедурах. Внутрішній контроль, як мінімум, включатиме технічне відеоспостереження за персоналом протягом робочого часу, періодичні перевірки щодо професійної непідкупності, а також перевірки щодо  ризику споживання наркотичних речовин.

 

IV. Цілі реформування

 

 

Принципи реформування

Цілі реформування

 

Оптимізація структури МВС

 

1.1.

Формування МВС як системи самостійних органів виконавчої влади

1.2.

Чіткий розподіл функцій між службами МВС, що виключає їх дублювання

1.3.

Перерозподіл та скорочення чисельності персоналу

1.4.

Забезпечення належного фінансування

1.5.

Досягнення гнучкого реагування на виклики у сфері безпеки та правопорядку

 

Верховенство права

 

2.1.

Відповідність нормативної бази та процедур вимогам закону

2.2.

Відповідність процедур вимогам закону

2.3.

Забезпечення законності дій персоналу

 

Деполітизація

 

3.1.

Мінімізація політичного впливу на діяльність персоналу

3.2.

Забезпечення професійного підходу при стратегічному розвитку

 

Демілітаризація

 

4.1.

Створення цивільної моделі діяльності та стосунків  персоналу

4.2.

Зменшення кількості uniformed staff

 

Децентралізація

 

5.1.

Підвищення самостійності територіальних підрозділів

5.2.

Підвищення ролі місцевих органів влади в діяльності підрозділів МВС

 

Підзвітність та прозорість у роботі

6.1.

Побудова якісної багаторівневої системи звітності та відповідальності перед суспільством

6.2.

Досягнення зрозумілості та передбачуваності діяльності МВС

6.3.

Розроблення політики якості в наданні правоохоронних послуг

6.4.

Підвищення ролі громадського контролю

 

Тісна співпраця з населенням та місцевими громадами

7.1.

Створення сервісної моделі діяльності, орієнтованої на вирішення проблем населення

7.2

Запровадження засад community policing у сфері забезпечення громадського порядку

 

Кадрова політика, професіоналізація персоналу

8.1.

Розроблення нових критеріїв та процедур відбору персоналу

8.2.

Забезпечення соціального захисту персоналу

8.3.

Удосконалення системи внутрішнього контролю за діями персоналу

 

 

8.4.

Реформування системи професійної підготовки


 

V. Діяльність, спрямована на досягнення цілей реформування

 

 

Цілі реформування

ПЕРШОЧЕРГОВІ ЗАХОДИ

ДОВГОСТРОКОВІ ЗАХОДИ

1.1.

Формування МВС як системи самостійних органів виконавчої влади

Розроблення структури МВС, визначення сфери відповідальності, обсягу повноважень та функціонального навантаження кожної зі служб та департаментів, що входять до складу МВС

Забезпечення фінансової та організаційно - управлінської самостійності служб (як окремих органів державної виконавчої влади)

Закріплення стратегії/концепції та «дорожньої карти» реформування (завдання, цілі, види та строки діяльності, очікувані результати, індикатори якості) на законодавчому рівні

Проведення реформування та розробки власної стратегії розвитку утворених служб (центральних органів виконавчої влади)

Закріплення в законодавчих актах сервісних функцій та моделі МВС, а також визначення чисельності, завдань та повноважень служб МВС

 

Закріплення за Службою національної поліції функції превенції та охорони громадського порядку як основних виконавців, через що основними є служби дільничних інспекторів та патрульної поліції, які концентрують до 70% персоналу Служби. До числа інших підрозділів належать чергові частини, служба детективів щодо розкриття загальнокримінальних злочинів, служби інформаційного та логістичного забезпечення.

 

1.2.

 

Чіткий розподіл функцій між службами МВС, що виключає їх дублювання

Проведення аналізу функцій, що виконує кожна служба та підрозділ МВС

Розроблення механізму та алгоритмів взаємодії служб та підрозділів МВС у рамках цілісної управлінської моделі

 

 

Розробка та нормативне закріплення оновленої функціонально-управлінської моделі діяльності для кожної служби та підрозділу МВС

 

1.3.

Перерозподіл та скорочення чисельності персоналу

Проведення аналізу та ревізії функціонального навантаження на персонал

Приведення чисельності ОВС України до міжнародних стандартів: 222 поліцейських на 100 тис. населення за рекомендаціями ООН, 300 поліцейських на 100 тис. населення за європейською практикою

Скорочення бюрократичного апарату

Перетворення підрозділу кримінальної міліції у справах дітей з урахуванням положень міжнародного законодавства у сфері ювенальної юстиції

Створення системи набуття іншої професії для персоналу, що підпадає під скорочення

Передача Державної служби по боротьбі з економічною злочинністю до відповідного єдиного державного органу, створеного для боротьби з фінансовими правопорушеннями

Позбавлення невластивих функцій Державної автомобільної інспекції, а після впровадження автоматичної фіксації порушень у сфері безпеки дорожнього руху – створення в містах на базі цих підрозділів та підрозділів патрульної служби єдиної патрульної служби;

Реформування підрозділу по боротьбі з кіберзлочинністю, зазначивши основним напрямком діяльності попередження та протидію кримінальним правопорушенням, пов’язаним з кібератаками та втручання в роботу інформаційних систем, виключивши такі напрямки роботи підрозділу, як протидія гральному бізнесу, протидія шахрайствам і легалізації (відмиванню) доходів, одержаних від зазначених вище кримінальних правопорушень, протидія злочинам у сфері інтелектуальної власності

Реформування служби дільничних, виведення її в ключові служби МВС, створення поліпшеного забезпечення для діяльності дільничних інспекторів, чіткого кола обов'язків, побудова нових форм роботи з населенням на дільницях

Виведення Державної служби охорони зі складу МВС після прийняття Закону про зброю та перетворення її в окреме державне комерційне підприємство

Ліквідація спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю з покладенням їх функцій на підрозділи блоку кримінальної поліції

 

Створення універсального спецпідрозділу на кшталт SWAT (США) замість існуючих «Беркута», «Сокола», «Грифона», «Омеги», «Титана» та інших

 

Ліквідація ветеринарної міліції, оскільки аналогічні функції виконуються ветеринарною і фітосанітарною службою

 

Реорганізація підрозділів транспортної міліції з передачею їх функцій територіальним органам Національної поліції

 

1.4.

Забезпечення належного фінансування

Проведення аудиту матеріально-технічної та фінансової забезпеченості ОВС України з метою виявлення системних проблем для подальшого формування бюджету МВС та захисту прав працівників ОВС

 

Визначення прийнятної «ціни» реформування як з боку системи ОВС, так і з боку суспільства

 

Зведення до мінімуму витрат на бюрократичні потреби та управлінський апарат за рахунок запровадження інформаційно-комунікаційних технологій управління

 

Створення єдиної системи електронного документообігу із сучасними механізмами її захисту, уніфікованими базами даних, системою планування поточної робочої діяльності та дистанційного контролю за якістю роботи окремих виконавців

 

1.5.

Досягнення гнучкого реагування на виклики у сфері безпеки та правопорядку

Установлення чітких та зрозумілих правил взаємодії різних служб для вирішення проблем на національному рівні (формування нових підрозділів та робочих груп, відкомандирування персоналу, послідовність дій та використання ресурсів), а також забезпечення робочої взаємодії регіональних (територіальних) представників різних служб у їх повсякденній діяльності

Створення принципово нового аналітичного підрозділу МВС, який би займався  стратегічним аналізом оперативних даних, з метою впливу на процес прийняття рішень, навчання, тренінги  відповідних співробітників

2.1.

Відповідність нормативної бази вимогам закону

Проведення ревізії та оновлення нормативної бази з урахуванням нових міжнародних документів, імплементованих Україною, рішень Європейського суду з прав людини, а також рекомендаційних документів міжнародних інституцій

Розробка законодавчих ініціатив, спрямованих на встановлення чіткої узгодженості всіх правових     норм у галузі кримінального, адміністративного, трудового, цивільного та інших галузей права, що регламентують діяльність персоналу

Максимальна регламентація дій посадових осіб шляхом розробки деталізованих нормативно-правових актів, що передбачають усі можливі варіанти поведінки персоналу в стандартних та нестандартних ситуаціях та автоматично мінімізують ризик порушення закону з боку персоналу МВС

Розробка законодавчих ініціатив, спрямованих на встановлення чіткої узгодженості  всіх правових    норм у галузі кримінального, адміністративного, трудового, цивільного та інших галузей права, що регламентують діяльність персоналу

2.2.

Відповідність процедур вимогам закону

Уведення в роботу чергових частин електронних терміналів реєстрації всіх відвідувачів і створення єдиної автоматизованої системи для всіх прибуваючих у підрозділ внутрішніх справ

Обладнання спеціальних кімнат для допитів (звуконепроникні стіни, можливість стаціонарного аудіо- та відеозапису). Проведення допитів і дізнань тільки в спеціально обладнаних кімнатах

 

 

Упровадження єдиного електронного протоколу (custody records), що містить інформацію про затриману особу, на всіх етапах – затримання, переміщення, зміна статусу тощо

Дозвіл особам, поміщеним в ІТТ, користуватися телефоном (можливо стаціонарним, за графіком, з прослуховуванням)

 

 

Упровадження відеофіксації першого допиту затриманого

 

 

 

Уведення обов'язкового незалежного медичного огляду всіх затриманих і доставлених (що знімає можливі звинувачення на адресу співробітників і одночасно ризик нанесення тілесних ушкоджень)

 

 

 

Запровадження індивідуальних пакетів для зберігання речей затриманих

 

 

 

Розміщення у відділах ОВС плакатів щодо отримання безоплатної правової допомоги

 

2.3.

Забезпечення законності дій персоналу

Максимальна регламентація дій посадових осіб шляхом розробки деталізованих нормативно-правових актів, що передбачають усі можливі варіанти поведінки персоналу в стандартних та нестандартних ситуаціях та автоматично мінімізують ризик порушення закону з боку персоналу МВС

Деталізація в нормативній базі МВС ряду обмежень для персоналу, дотримання яких забезпечує: високу виконавську дисципліну персоналу; відданість правоохоронній діяльності та неможливість займатися підприємницькою діяльністю; незацікавленість персоналу в отриманні подарунків і винагород від приватних осіб; нерозголошення службової інформації; обмеження на участь у політичному житті

3.1.

Мінімізація політичного впливу на діяльність персоналу

Розмежування на рівні МВС сфер політичного та фахового керівництва з метою забезпечення стабільності професійного складу ОВС. Визначення як «політичних» посади Міністра МВС та його (її) заступників

Розробка механізмів, що унеможливлюють призначення на посади керівників служб МВС осіб, що займалися політичною діяльністю

 

 

Розробка системи менеджменту та механізмів виконавчого контролю, які зводять до мінімуму можливість прийняття рішень керівництвом безпосередньо під впливом політичних сил або ж під впливом власних політичних уподобань. Прийняття рішення керівництвом має такі обов’язкові елементи, як збір інформації, аналіз аргументів та контраргументів, обговорення, колегіальність при розробці варіантів рішення

 

3.2.

Забезпечення професійного підходу при стратегічному розвитку

Забезпечення призначення на посаду керівника Служби національної поліції високопрофесійного поліцейського фахівця зі стажем служби в поліції не менше 20 років, необхідним рівнем освіти та досвідом управління. Призначення відбувається на строк 4 роки з правом подальшого його продовження. Керівник поліції не складає автоматично повноважень зі зміною уряду або Міністра внутрішніх справ

Виведення зі складу МВС військових частин та підрозділів, присвоєння всім службам МВС статусу цивільних служб, персонал яких, хоча й частково, виконує службові обов’язки в уніформі, проте не має спеціальних звань, аналогічних військовим, та не використовує військову атрибутику чи символіку

4.1.

Створення цивільної моделі діяльності та стосунків серед персоналу

Якісна зміна стандартів фізичної та вогневої підготовки персоналу, що передбачає максимальне наближення тренувань та випробувальних тестів до реальних умов несення служби з одночасним пріоритетом спричинення мінімальних ушкоджень особам, до яких застосовуються сила, спеціальні засоби або табельна зброя

Присвоєння Національній гвардії та прикордонній службі як найбільш мілітаризованим підрозділам у складі МВС статусу лише воєнізованих формувань

Широке залучення на посади випускників цивільних вузів

Розробка системи професійних стандартів поведінки, спрямованих на розвинення в персоналу ініціативи, самостійності в прийнятті рішень, готовності брати відповідальність за власні поступки

 

Ліквідація всіх рудиментів військової дисципліни та підготовки

4.2.

Зменшення кількості

атестованих працівників (uniformed staff)

 

Розатестування (відміна спеціальних звань) працівників ОВС за принципом: «Форму та табельну зброю мають лише ті працівники, хто виконує безпосередні обов’язки з охорони громадського порядку тощо»

5.1.

Підвищення самостійності територіальних підрозділів

Розроблення механізмів самостійного вирішення питань щодо планування поточної діяльності, кадрової політики та розподілу наданого бюджету, включаючи механізми забезпечення відповідальності за прийняті рішення перед місцевою громадою та керівництвом МВС

Створення в місцевих органах влади спеціальних органів, які залучені у фінансування і стратегічний розвиток місцевої (муніципальної) поліції (аналог police authorities у Великобританії)

5.2.

Підвищення ролі місцевих органів влади в діяльності підрозділів МВС

Забезпечення планування поточної діяльності територіальних підрозділів з урахуванням особливостей регіональної ситуації та потреб місцевих громад

Розроблення механізмів бюджетування МВС, що дозволяють територіальним підрозділам використовувати ресурси, надані з боку місцевих органів самоврядування. Процедура отримання додаткових надходжень до бюджету територіальних підрозділів передбачає механізм антикорупційного контролю, а  інформація про додаткові надходження є відкритою для громадськості

Публікація повних звітів за основними напрямками діяльності, включаючи плани та результати роботи поліцейських підрозділів, загальний бюджет, розміри та структуру витрат, характеристику персоналу поліції (за віком, статтю, рівнем освіти та кваліфікації), кадрові зміни, аналіз основних проблем діяльності

Розроблення моделей та механізмів запровадження місцевої (муніципальної) поліції, яка створюється за рішенням місцевих органів самоврядування та фінансується за їх рахунок. Контроль за діяльністю місцевої (муніципальної) поліції здійснює Служба національної поліції МВС та  органи самоврядування

6.1.

Побудова якісної багаторівневої системи звітності та відповідальності перед суспільством

Реорганізація електронного доступу до нормативної бази ОВС: нормативна база МВС, розміщена в інтернет-ресурсах та постійно оновлювана, є вільною для доступу громадян у частині відкритих документів відповідно до чинного інформаційного законодавства

Організація постійного аналізу коментарів та зауважень, що надходять стосовно тих чи інших нормативних документів, з наступною ініціацією їх змін та вдосконалення

Запровадження широкого багатоканального зворотного зв’язку з різними категоріями громадян (листування, особисті прийоми, соціальні мережі, електронне листування, телефонні консультації)

Збитки, завдані громадянам унаслідок непрофесійних та неправомірних дій персоналу МВС, будуть компенсуватися за рахунок винних осіб, а в разі неможливості такої компенсації – за рахунок бюджету територіального органу, де проходили службу винні особи.

Удосконалення ГІС-ресурсу  «Ваш дільничний» з можливістю ознайомлення з персоналіями дільничних зворотним зв’язком щодо існуючих проблем на дільниці

 

Запровадження відкритого інтерактивного ресурсу, розробленого, серед іншого,  для:

- автоматизованого обліку будь-яких звернень громадян та гарантованої реакції персоналу на ці звернення;

- аналізу повідомлень громадян про правопорушення;

- ознайомлення громадян з кримінальною статистикою відкритого характеру;

- відображення в режимі реального часу локації, характеру та суспільно важливої інформації щодо всіх зафіксованих ОВС правопорушень (Crime mapping)

 

6.2.

Досягнення зрозумілості та передбачуваності діяльності МВС

Уведення обов'язкового маркування, що полегшує ідентифікацію співробітників МВС для всіх типів форменого одягу (наприклад, індивідуальні шеврони на рукав, на груди, індивідуальний номер на шолом, індивідуальні жетон, бейдж з ім'ям і посадою)

Оснащення всіх патрульних портативними відеокамерами, розміщеними в області грудей

6.3.

Розробка політики якості в наданні правоохоронних послуг

Упровадження системи безготівкової оплати штрафів (через карткові термінали)

Розроблення політики якості в наданні правоохоронних послуг, яка включає мінімальні стандарти забезпечення безпеки громадян, стандарти професійних дій персоналу МВС у різних ситуаціях, чіткі та зрозумілі механізми забезпечення якості правоохоронних послуг

6.4.

Підвищення ролі громадського контролю

Уключення в обов’язковому порядку до складу кадрових та екзаменаційних комісій, що оцінюють кандидатів на посади керівників регіонального рівня, представників місцевої громади, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування

Регулярна оцінка діяльності міліції та криміногенної ситуації за допомогою опитувань громадської думки (аналог Crime survey у Великобританії)

Залучення незалежної громадськості до розслідувань випадків катувань, жорстокого та нелюдського поводження в міліції

 

Сприяння у створенні моніторингових груп від громадськості (з правом перевірки підстав затримання певної особи, умов перебування у відділі ОВС тощо)

 

7.1.

Створення сервісної моделі діяльності, орієнтованої на вирішення проблем населення

Визнання на рівні держави, що МВС у силу об’єктивних чинників не в змозі контролювати злочинність та мати високий рівень розкриття злочинів без активної підтримки громадян, які будуть співпрацювати лише за умов відкритості, прозорості та партнерських стосунків

Запровадження нових критеріїв оцінки ефективності роботи МВС, серед яких найбільш суттєвими є: якість реагування на повідомлення населення, якість стосунків громадян з персоналом МВС, активність поліцейського персоналу у вирішенні поточних проблем мешканців району, різноманітність заходів з метою зміцнення правопорядку, інтенсивність робочих зв’язків із органами самоврядування, державної влади, засобами масової інформації

Переорієнтація роботи ДАІ на зниження рівня аварійності на дорогах та профілактичну роботу

 

Забезпечення цілодобового прийому громадян керівництвом територіальних підрозділів (міськ / райвідділами) з питань, пов'язаних з недоліками в роботі ОВС

 

7.2.

Запровадження засад community policing у сфері забезпечення громадського порядку

Формування добровільних народних дружин і груп волонтерської підтримки з соціальних питань (наприклад, робота з підлітками та неблагополучними сім'ями), проведення зборів громадян на ділянках та залучення жителів до співпраці

Запровадження ідеології та моделей community policing

Запровадження в місцевих управліннях МВС посадовців, відповідальних за зв'язки з місцевою громадою, а при потребі - відповідальних за зв'язки з конкретними місцевими спільнотами. Ефективність роботи зазначених посадовців визначається з урахуванням думки конкретної місцевої громади/спільноти

Створення громадської поліцейської академії (постійно діючих курсів для громадян, які розповідали б про будні роботи міліції, дозволяли б зблизька подивитися на обладнання, приміщення, процедури і співробітників)

8.1.

Розробка нових критеріїв та процедур відбору персоналу

Запровадження нових якісних критеріїв та процедур відбору кандидатів на службу. Зокрема, крім фізичних якостей кандидата, оцінюються: розумові здібності, особливості мотивації й самоконтролю; обачність, знання власних переваг і недоліків; здатність розуміти почуття інших і вміння впливати на них; уміння будувати й підтримувати робочі взаємовідносини;  впевненість у власних силах, уміння слухати й спілкуватися, здатність брати ініціативу на себе і підтримувати оптимістичний настрій колег; уміння працювати в групі, здатність засвоювати нові знання й уміння

Забезпечення відеофіксації всіх етапів проходження іспитів персоналом та кандидатів на службу в присутності представників громадськості

Доведення до відома персоналу всіх вакансій з одночасним створенням умов безперешкодного доступу кандидатів до участі в конкурсному відборі

Створення однакових умов для роботи чоловіків та жінок з урахуванням засад гендерної рівності, а також розробка антидискримінаційних механізмів прийняття на роботу та кар’єрного зростання

Розроблення процедури тестування та відбору кандидатів на службу за рейтинговою системою

Розроблення двоступеневої процедури конкурсного відбору для кандидатів на керівні посади регіонального рівня, що містить оцінку загальної компетенції та компетенції в спеціальних галузях. У рамках загальної компетенції оцінюються такі якості, як знання професійних і етичних стандартів; комунікативні навички, особиста мотивація, уміння приймати необхідні рішення, творчий підхід та сприйнятливість до інновацій. Серед спеціальних якостей оцінюються лідерські якості кандидата, його вміння управляти персоналом і піклуватися про професійне зростання підлеглих, навички планування щоденної діяльності, елементи стратегічного мислення, толерантність до впровадження гендерної та етнічно-збалансованої кадрової політики

8.2.

Забезпечення соціального захисту персоналу

Законодавче закріплення соціальних пільг (безоплатне медичне страхування, безвідсоткові довгострокові кредити), отримання яких не залежить від суб’єктивних стосунків між персоналу

Зміна структури оплати з                           3-складової (оклад, вислуга, надбавки/премії) на 2-складову (оклад + вислуга), що ліквідує суб'єктивну компоненту при встановленні платні та підвищить незалежність персоналу від керівництва та корупційних схем

Уведення роботи за контрактом (для окремих категорій працівників на перехідний період)

Апробація інституту вторинної зайнятості персоналу для надання можливості співробітникам отримувати законне джерело доходів у позаслужбовий час та координації попиту населення на такі послуги

8.3.

Удосконалення системи внутрішнього контролю за діями персоналу

Періодична переатестація кадрів (зміна критеріїв атестації) за участю незалежних представників громадськості в атестаційних комісіях та використанням відкритих відгуків жителів району

Запровадження системи корпоративної етики та протидії професійній деформації, психологічної допомоги персоналу з метою запобігання негативних явищ, а також безконфліктної реалізації особистих, корпоративних та державних інтересів. Як основні етичні засади правоохоронної діяльності виступають повага до особистості іншої людини; доброзичливість; ефективність і професіоналізм; дотримання принципів законності та верховенства права; відповідальність; турбота про оточуючих; чесність по відношенню до себе та інших; самовіддане служіння суспільству

Запровадження ряду антикорупційних та антидискредитаційних обмежень для персоналу МВС (відвідування у вільний час місць, де мають місце порушення закону, заборона на купівлю спиртних напоїв, якщо співробітники ОВС знаходяться у формі або в елементах форменого одягу тощо)

Уведення штрафів як дисциплінарного заходу: у розмірі до 15 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо він оголошений правами начальника підрозділу; у розмірі до                              30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо він оголошений правами начальника служби або Міністра

Установлення систем відеофіксації:

– в автомобілях ДАІ;

– відділах ОВС;

– у громадських місцях тощо

Реформування підрозділів внутрішньої безпеки з пріоритетом на профілактику правопорушень

 

Запровадження періодичних перевірок персоналу на предмет дотримання правил доброчесності, професійної непідкупності та невживання наркотичних речовин

8.4.

Реформування системи професійної підготовки

Розроблення сучасної європейської моделі освіти МВС за ступеневим принципом, спрямованої переважно на надання першопочаткового рівня знань з орієнтацією на набуття професійно-важливих вмінь та навичок у конкретних ситуаціях

Забезпечення поетапної трансформації закладів освіти МВС. На першому етапі університети внутрішніх справ перетворено в цивільні заклади освіти, підпорядковані МОН, у складі яких діють коледжі МВС; на другій стадії реформування коледжі МВС набувають статусу самостійних навчальних закладів

Розроблення моделі коледжів МВС як основних закладів освіти, які надають освітні послуги з отримання першопочаткової підготовки та підвищення кваліфікації, а також для отримання освітнього рівня «бакалавр» (для керівників середньої ланки).

Реформування діяльності Академії МВС, що  здійснює підготовку керівників вищої ланки усіх служб, що входять до складу МВС.

Регулярне навчання персоналу з питань роботи з вразливими категоріями населення, запобігання торгівлі людьми, профілактики злочинів на ґрунті ненависті та проявів дискримінації меншин

 

 


 

VІ. Очікувані результати

2014 рік

З метою реалізації заходів з реформування органів внутрішніх справ до кінця 2014 року планується здійснити наступне:

розробити Стратегію реформування із визначенням сфери відповідальності, структури та сервісних функцій МВС, чисельності основних служб;

розробити законопроекти щодо перерозподілу та скорочення чисельності персоналу шляхом реформування служб та бюрократичного апарату;

започаткувати заходи з набуття іншої професії для персоналу, який може підпадати під скорочення;

розробити програму політики прозорості МВС у сфері інформування населення;

розробити та запровадити обов'язкове маркування для всіх типів форменого одягу, що полегшить ідентифікацію працівників ОВС;

розробити положення щодо участі в роботі кадрових та екзаменаційних комісій, що оцінюють кандидатів на посади керівників регіонального рівня, представників місцевої громади, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування;

запровадити практику щоденного прийому громадян керівництвом територіальних підрозділів (міськ/райвідділів) з питань, пов'язаних з недоліками в роботі ОВС;

запровадити практику доведення до відома персоналу всіх вакансій з одночасним створенням умов безперешкодного доступу кандидатів до участі в конкурсному відборі;

запровадити практику публікації звітів МВС, ГУМВС, УМВС за основними напрямками діяльності, уключаючи плани та результати роботи підрозділів, загальний бюджет, розміри та структуру витрат, характеристику персоналу (за віком, статтю, рівнем освіти та кваліфікації), кадрові зміни, аналіз основних проблем діяльності.

 

2015-2016 роки

Для забезпечення подальшої реалізації заходів з реформування органів внутрішніх справ буде здійснено:

закріплення на законодавчому рівні «дорожньої карти» реформування (завдання, цілі, види та строки діяльності, очікувані результати, індикатори якості);

проведення аудиту матеріально-технічної та фінансової забезпеченості ОВС України з метою виявлення системних проблем для подальшого формування бюджету МВС та захисту прав персоналу;

розроблення моделі та законопроекту про Службу національної поліції як основного виконавця функцій превенції та охорони громадського порядку із службами дільничних інспекторів та патрульної поліції як основних, що концентрують до 70% персоналу Служби;

розроблення нових підходів до змісту, форм та методів роботи дільничних інспекторів, обсягу їх робочого навантаження та норм забезпечення;

формування та нормативне закріплення статусу і функцій універсального спецпідрозділу;

об’єднання патрульної служби та ДАІ з метою створення мобільної патрульної служби;

розроблення технічного завдання для створення єдиної системи електронного документообігу із сучасними механізмами її захисту, уніфікованими базами даних, системою планування поточної робочої діяльності та дистанційного контролю за якістю роботи окремих виконавців;

запровадження єдиної системи електронного документообігу із сучасними механізмами її захисту, уніфікованими базами даних, системою планування поточної робочої діяльності та дистанційного контролю за якістю роботи окремих виконавців;

          запровадження інформаційних технологій та створення принципово нового аналітичного підрозділу МВС для багатофакторного аналізу оперативних даних, забезпечення процесу прийняття стратегічних рішень, планування діяльності МВС;

          розроблення та нормативне закріплення системи деталізованих обмежень для персоналу, алгоритмів професійної поведінки в стандартних та нестандартних ситуаціях;

запровадження додаткових заходів щодо забезпечення прав затриманих та заарештованих осіб (обов'язковий незалежний медичний огляд, індивідуальні пакети для зберігання речей, дозвіл на контрольоване користування телефоном, своєчасне отримання інформації щодо безоплатної правової допомоги);

          запровадження відеофіксації першого допиту затриманого та єдиного електронного протоколу (custody records), що містить інформацію про затриману особу, на всіх етапах – затримання, переміщення, зміна статусу тощо;

          розроблення моделі та процедури управління для розмежування на рівні МВС сфер політичного та фахового керівництва, а також для зведення до мінімуму можливості прийняття рішень керівництвом безпосередньо під впливом політичних сил або ж під впливом власних політичних уподобань;

          запровадження моделі призначення на посаду керівника Служби національної поліції високопрофесійного поліцейського фахівця зі стажем служби в поліції не менше 20 років, необхідним рівнем освіти та досвідом управління, з відповідним призначенням на строк 4 роки з правом подальшого продовження;

          запровадження нових стандартів фізичної та вогневої підготовки персоналу, що передбачають максимальне наближення тренувань та випробувальних тестів до реальних умов несення служби з одночасним пріоритетом спричинення мінімальних ушкоджень особам, до яких застосовуються сила, спеціальні засоби або табельна зброя;

          підготовка процедур та нормативного забезпечення для відміни спеціальних звань працівників ОВС за принципом: «Форму та табельну зброю мають лише ті працівники, хто виконує безпосередні обов’язки з охорони громадського порядку»;

          розроблення механізмів самостійного вирішення питань щодо планування поточної діяльності (з урахуванням особливостей регіональної ситуації та потреб місцевих громад), кадрової політики та розподілу наданого бюджету, уключаючи механізми забезпечення відповідальності за прийняті рішення перед місцевою громадою та керівництвом МВС;

          реорганізація електронного доступу до нормативної бази ОВС, яка буде вільною для доступу громадян у частині відкритих документів, забезпечення широкого багатоканального зворотного зв’язку з різними категоріями громадян на базі відкритих інтерактивних ГІС-ресурсів;

          розроблення політики якості в наданні правоохоронних послуг, яка включатиме мінімальні стандарти забезпечення безпеки громадян, стандарти професійних дій персоналу МВС у різних ситуаціях, чіткі та зрозумілі механізми забезпечення якості правоохоронних послуг;

          запровадження практики взаємодії з моніторинговими групами від громадськості (з правом перевірки підстав затримання певної особи, умов перебування у відділі ОВС тощо);

запровадження нових критеріїв оцінки ефективності роботи МВС, серед яких найбільш суттєвими є: якість реагування на повідомлення населення, якість стосунків громадян з персоналом МВС, активність поліцейського персоналу у вирішенні поточних проблем мешканців району, різноманітність заходів з метою зміцнення правопорядку, інтенсивність робочих зв’язків із органами самоврядування, державної влади, засобами масової інформації;

запровадження оновлених механізмів формування добровільних народних дружин і груп волонтерської підтримки із соціальних питань (наприклад, робота з підлітками та неблагополучними сім'ями);

запровадження в територіальних органах посад відповідальних осіб за зв'язки з місцевою громадою, а при потребі – відповідальних за зв'язки з конкретними місцевими спільнотами;

розроблення нових якісних критеріїв та процедури відбору кандидатів на службу. Зокрема, крім фізичних якостей кандидата, оцінюються розумові здібності, особливості мотивації й самоконтролю; обачність, знання власних переваг і недоліків; здатність розуміти почуття інших і вміння впливати на них; уміння будувати й підтримувати робочі взаємовідносини,  упевненість у власних силах, уміння слухати й спілкуватися, здатність брати ініціативу на себе і підтримувати оптимістичний настрій колег, уміння працювати в групі, здатність засвоювати нові знання й уміння;

розроблення процедури тестування та відбору кандидатів на службу за рейтинговою системою;

розроблення нормативної бази та механізмів зміни структури оплати з 3- складової (оклад, вислуга, надбавки/премії) на 2-складову (оклад + вислуга) для ліквідації суб'єктивних компонентів при встановленні платні та підвищення незалежності персоналу від керівництва та корупційних схем;

установлення системи відеофіксації в автомобілях ДАІ, підрозділах ОВС та громадських місцях;

розроблення сучасної європейської моделі освіти МВС за ступеневим принципом з коледжами як основними закладами освіти;

формування нової моделі МВС за принципом системи самостійних органів виконавчої влади.

 

2016-2018 роки

На завершальному етапі реформування органів внутрішніх справ будуть здійснені такі заходи:

розроблено чіткі та зрозумілі правила взаємодії різних служб для вирішення проблем на національному та регіональному рівнях;

зменшено витрати на бюрократичні потреби та управлінський апарат за рахунок запровадження інформаційно-комунікаційних технологій управління та проведення аудиту матеріально-технічної та фінансової забезпеченості ОВС України;

розроблено підхід до формування бюджету МВС, чим забезпечено належне фінансування;

завершено основний перерозподіл та скорочення чисельності персоналу з урахуванням європейських практик (300 поліцейських на 100 тис. населення);

досягнуто необхідний рівень гнучкого реагування на виклики у сфері безпеки та правопорядку як результат удосконаленої системи менеджменту (стратегічний аналіз оперативних даних, оптимізація процесу прийняття рішень, навчання персоналу);

запроваджено процедуру регулярної оцінки діяльності МВС та криміногенної ситуації за допомогою опитувань громадської думки;

запроваджено ідеологію та модель community policing у роботі з населенням, створено громадську поліцейську академію;

апробовано модель інституту вторинної зайнятості персоналу;

запроваджено систему корпоративної етики та протидії професійній деформації, психологічної допомоги персоналу;

уведено штраф як дисциплінарний захід  у розмірі до 15 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо він оголошений правами начальника підрозділу, та в розмірі до 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо він оголошений правами начальника служби або міністра;

реформовано підрозділи внутрішньої безпеки з пріоритетом на профілактику правопорушень та запровадження періодичної перевірки персоналу на предмет дотримання правил доброчесності, професійної непідкупності та невживання наркотичних речовин;

забезпечено поетапну трансформацію закладів освіти МВС;

реформовано діяльність Академії МВС, що здійснює підготовку керівників вищої ланки всіх служб, які входять до складу МВС.

 

Цілі реформування

Поетапність реалізації

2014 р.

2015 р.

2016 р.

2017 р.

2018 р.

1

2

3

4

5

6

Формування ОВС як системи самостійних органів виконавчої влади

 

 

 

 

 

Перерозподіл та скорочення чисельності персоналу

 

 

 

 

 

Забезпечення належного фінансування

 

 

 

 

 

Досягнення гнучкого реагування на виклики у сфері безпеки та правопорядку

 

 

 

 

 

Відповідність нормативної бази та процедур вимогам закону

 

 

 

 

 

Забезпечення законності дій персоналу

 

 

 

 

 

Мінімізація політичного впливу на діяльність персоналу

 

 

 

 

 

Забезпечення професійного підходу при стратегічному розвитку

 

 

 

 

 

Створення цивільної моделі діяльності та стосунків серед персоналу

 

 

 

 

 

Зменшення кількості uniformed staff

 

 

 

 

 

Підвищення самостійності територіальних підрозділів

 

 

 

 

 

Підвищення ролі місцевих органів влади в діяльності підрозділів МВС

 

 

 

 

 

 

Побудова якісної багаторівневої системи звітності та відповідальності перед суспільством

 

 

 

 

 

Досягнення зрозумілості та передбачуваності діяльності МВС

 

 

 

 

 

Розробка політики якості в наданні правоохоронних послуг

 

 

 

 

 

Підвищення ролі громадського контролю

 

 

 

 

 

Створення сервісної моделі діяльності, орієнтованої на вирішення проблем населення

 

 

 

 

 

Запровадження засад community policing у сфері забезпечення громадського порядку

 

 

 

 

 

Розробка нових критеріїв та процедур відбору персоналу

 

 

 

 

 

Забезпечення соціального захисту персоналу

 

 

 

 

 

Удосконалення системи внутрішнього контролю за діями персоналу

 

 

 

 

 

Реформування системи професійної підготовки

 

 

 

 

 

 

 

VII. Ресурси, необхідні для досягнення цілей реформування

          Для оцінки обсягів ресурсів необхідно провести стратегічне планування в рамках прийнятої Стратегії розвитку органів внутрішніх справ. Мають бути визначені: витрати, покриття яких може бути здійснено в межах поточних обсягів фінансування; витрати, що можуть бути покриті за рахунок додаткових бюджетних надходжень; витрати, які потребують підтримки міжнародних фондів.

 

Додаток 1.

Принципи реформування органів внутрішніх справ

1. Верховенство права

При здійсненні своїх функцій органи внутрішніх справ повинні діяти тільки на підставі закону, дотримуватись особистих прав громадян і не вчиняти довільних або противоправних дій. Це є основним принципом для правової держави й діяльності силових структур в умовах демократії. Забезпечене в такий спосіб верховенство права в діяльності ОВС повинне фокусувати увагу не тільки на тому, що робиться, але й на тому, як це робиться.

Це також передбачає, що ті, хто створює, тлумачить або застосовує закон, самі йому підкоряються. Від персоналу органів внутрішніх справ очікується подання прикладу в слідуванні законам, застосування яких він забезпечує. У своїй повсякденній діяльності персонал поліції, наприклад, має дотримуватися наступних вимог:

Неухильне дотримання закону при виконанні службових обов’язків.

Повага особистої гідності й дотримання прав людини.

Відсутність упередженості, відкритість і співробітництво, особиста порядність.

Використання сили строго пропорційно до наявної погрози і тільки у випадках явної необхідності.

Дотримання конфіденційності.

Повна відмова від катувань, жорстокого та нелюдського поводження.

Охорона здоров’я затриманих і арештованих.

Відмова від утягнення в будь-які акти корупції.

Повага до вимог законів і статутів, протидія будь-яким спробам їхнього порушення.

10. Особиста відповідальність за кожний свій вчинок2.

Для встановлення національних правових вимог до дій правоохоронців провідну роль відіграють міжнародні документи, імплементовані державою в установленому порядку, а також рішення міжнародних організацій, до виконання яких приєдналася держава (ООН, ОБСЄ, Рада Європи, Європейський Суд з прав людини тощо). При виконанні своїх обов’язків посадові особи правоохоронних органів зобов’язані дотримуватися міжнародних норм у галузі прав людини, поважати і захищати людську гідність, про що в національному законодавстві повинні бути відповідні положення.

Положення цих документів визначають поліцію як державну службу, що створюється відповідно до закону, в обов’язки якої входить підтримка та охорона правопорядку. До сфери поліцейських обов’язків, крім захисту суспільства від насильницьких, грабіжницьких та протиправних дій, має бути включено також надання послуг і допомоги тим громадянам, які в силу особистих, економічних, соціальних та інших надзвичайних причин потребують негайної допомоги. Як усі установи системи кримінального правосуддя, поліція повинна представляти все суспільство в цілому, нести відповідальність перед ним та бути йому підзвітною. На цій основі дії посадових осіб поліції можуть бути перевірені міністерством, прокуратурою, судом, омбудсменом, комітетом громадян, об’єднанням цих органів або будь-яким іншим наглядовим органом за діяльністю поліції.

Принцип верховенства права передбачає також першочергове закріплення в законодавчих актах максимально деталізованого спектру завдань, функцій та повноважень, що має зменшити ризик зловживання правоохоронцями власними дискреційними повноваженнями та як результат – мінімізувати ризик порушення закону. Останнє положення є особливо актуальним для нормативної бази, що регулює діяльність ОВС України. Остання відрізняється надзвичайною різноманітністю законодавчих, міжвідомчих та відомчих норм з дисбалансом на користь останніх, що на практиці призводить до суперечностей між законним і підзаконним рівнями регулювання роботи персоналу.

Досить ефективною мірою, як показує практика європейських країн, є максимальна регламентація дій посадових осіб шляхом розробки деталізованих нормативно-правових актів, настанов, рекомендацій, що передбачають усі можливі варіанти поведінки персоналу в стандартних та нестандартних ситуаціях. Перспективним може бути об’єднання таких документів, як Закон України «Про міліцію», Положення про проходження служби, Дисциплінарний та Стройовий статути, ряд відомчих наказів в один комплексний документ за прикладом європейських кодексів поведінки поліції (Polіce Code of Conduct), що встановлюють офіційні норми поведінки персоналу і систем їхнього дисциплінарного регулювання.

____________________

  2 Права людини і професійні стандарти для працівників міліції та пенітенціарних установ в документах міжнародних організацій. – Амстердам-Київ, 1996. – 227 с. - с. 62-65..

 

2. Деполітизація

Якщо проаналізувати діяльність поліцейських структур різних країн, то навряд чи ми зможемо вказати будь-який приклад повної незалежності органів внутрішніх справ від політики, або «повної деполітизації». До найбільш відвертих способів маніпулювання можна віднести спроби політичних лідерів примусити поліцію виконувати окремі задачі, не передбачені законом та не підкріплені легітимними рішеннями державних органів влади. Такими ж відвертими є випадки створення або ліквідації окремих підрозділів поліції для досягнення політичних та особистих цілей цих лідерів. Іншим прикладом є постійна тенденція призначати на керівні посади поліції осіб, від яких очікується політична відданість та групова лояльність до певних політичних партій або громадських груп.

Прикладом також маніпуляції можна вважати процес регулювання етнічного, гендерного чи релігійного складу поліції, оскільки якісний склад персоналу завжди відбиває політичні тенденції урядів. Більш завуальовано виглядають численні приклади безперервного оновлення законодавства про поліцію з приходом до влади нових лідерів, перегляду ними пріоритетів та стратегії реформування органів внутрішніх справ, зміни підходів до підготовки персоналу тощо.

Наявність приведених прикладів, на жаль, є цілком закономірним явищем, оскільки поліція завжди і всюди є частиною політики. Робота поліції є обов’язковим суб’єктом внутрішньої політики і саме через політичні процеси набувають своєї чинності та закріплюються в національному законодавстві нові моделі поліцейської діяльності. Іншими словами, реформа органів внутрішніх справ – це завжди політичний процес. І, говорячи про деполітизацію органів внутрішніх справ, ми маємо розуміти, що мова може йти не про абсолютну їх незалежність від політики, що неможливо навіть теоретично, а про те, щоб політичний вплив був мінімізований у практиці роботи правоохоронних органів.

Шляхами такої мінімізації може бути заборона бути членом політичних партій для працівників органів внутрішніх справ та носити політичні значки і символи; заборона на діяльність політичних партій у приміщеннях поліції, на обговорення політичних питань під час службових нарад; обмеження на надання політичним партіям підтримки персоналом поліції.

Іншим підходом, який розвивається, наприклад, в Угорщині та Словенії, можна вважати створення моделі управління, коли поліція набуває досить автономного статусу у структурі міністерства внутрішніх справ, при цьому міністерством керує призначений урядом політик, а на чолі поліції знаходиться високопрофесійний поліцейський фахівець, який не складає автоматично повноважень зі зміною уряду або міністра внутрішніх справ. Міністерство при цьому здійснює функцію стратегічного планування, загального контролю та координації у той час, як на поліцію покладаються суто специфічні функції захисту прав громадян та профілактики злочинності. Міністр може впливати на діяльність поліції лише регуляторними методами, віддаючи розпорядження лише в конкретних ситуаціях і лише через керівника національної поліції.

Сутність принципу деполітизації, таким чином, полягає у вимозі до національних урядів розробити дієві механізми, що мають забезпечити недоторканність і захист системи органів внутрішніх справ від можливого тиску з боку політичних структур та зробити мінімальним негативний вплив політичних факторів на ефективність роботи поліції.

Уплив факторів політичного порядку на діяльність ОВС України найбільш наочно простежується на прикладі критеріїв, що використовувалися державою при оцінці діяльності правоохоронних органів. Радянська доктрина, що вимагала від працівників кожної галузі підтвердження беззаперечних переваг соціалістичного ладу, надовго визначила показники зареєстрованих та розкритих злочинів як основні критерії роботи органів внутрішніх справ. При цьому не зверталася увага на численні службові правопорушення, що вчинялися виключно з метою підтримки коефіцієнта розкриття злочинів на неприродно високому рівні.

Після подій 1991 р. і деполітизації органів внутрішніх справ показник розкриття злочинів використовувався вже не стільки для зовнішньополітичних потреб, скільки для підтримки іміджу сильної виконавчої влади в очах власного народу. Донедавна представники політичної еліти не без підстав вважали, що високі показники в роботі органів внутрішніх справ є їх своєрідним політичним капіталом і забезпечують довіру народу.

Сьогодні поступово приходить розуміння того, що авторитет влади у сфері протидії злочинності залежить не стільки від показників розкриття, скільки від довіри до міліції як до захисника індивідуальних та суспільних інтересів, підпорядкування силових структур правовим нормам, прийнятим на основі відкритої процедури й змагальності між різними політичними силами, які представлені в парламенті та перебувають під контролем суспільства. Зазначене зовсім не заважає численним політичним партіям продовжувати дискусії про роль і місце міліції в сучасному українському суспільстві. Цим пояснюється існуюче в уряді й парламенті різноманіття підходів щодо широти повноважень, рівня самостійності й незалежності міліції, умов її фінансування, кадрового забезпечення й соціальної підтримки.

 

3. Демілітаризація

Вихідним положенням даного принципу є розуміння того, що поліція, виконуючи в суспільстві сервісну функцію та сприймаючи громадян як клієнтів та партнерів, повинна мати іншу організаційну структуру, аніж військові підрозділи.

Проте досвід Центральної та Південно-Східної Європи вказує, що найбільш небезпечною є не стільки мілітаризована структура поліцейських підрозділів, скільки спорідненість внутрішньої культури армії та поліції і як наслідок тоталітарної, мілітаризованої системи радянського періоду. У тоталітарних державах поліція як частина військової структури цілком переймає військові цінності, систему стосунків, стереотипи поведінки. У період реформування позбутися цього історичного багажу досить важко, тому часто поліція продовжує використовувати цілком мілітаризовану тактику охорони правопорядку та стиль управління персоналом.

Таким прикладом на просторі СНД може служити використання й до цього часу правоохоронної ідеології, що проголошує «війну із злочинністю» або ж «боротьбу зі злочинністю», відмінною рисою якої є усвідомлення злочинця як супротивника, з яким необхідно вести боротьбу або війну. Ця цілком мілітаризована ідеологія боротьби в реальному житті незмінно призводить правоохоронця до необхідності ідентифікувати себе з людиною, яка перебуває в умовах збройного конфлікту, у стані необхідної оборони чи крайньої необхідності. Така рольова позиція, у свою чергу,  вимагає швидких, рішучих та безкомпромісних дій, що переслідують єдину мету – вижити і перемогти супротивника.

Характерно, що підрозділи ОВС, орієнтовані на боротьбу із злочинністю як на основний стиль діяльності, досить швидко переходять до репресивних форм соціального контролю та фокусують свої зусилля не на засобах ведення боротьби, а на досягненні кінцевого результату – перемоги. За справедливим зауваженням вітчизняних фахівців, подібна тактика є найнебезпечнішою на випадки незаконного примусу та розправи над злочинцями. Саме в рамках такого підходу з’являється й існує відомий феномен «Брудного Гаррі» – захист закону у незаконний спосіб, оскільки сама мета «виправдовує» будь-які засоби.

Іншим характерним прикладом підтримання в ОВС України саме військової, а не поліцейської культури є звернення «Товариші (панове) офіцери!» до всіх атестованих працівників ОВС, які мають спеціальні звання від лейтенанта міліції і вище, проте є не офіцерами, а особами начальницького складу як це визначено законодавством.

Цікаво, що проти військової організації органів внутрішніх справ та існування в поліції військової дисципліни категорично виступав ще у 1907 році начальник Департаменту поліції Російської імперії Лопухін А.А. Він переконливо доводив, що військова дисципліна виправдовує себе лише під час бойових дій, до яких поліція не має безпосереднього відношення. У повсякденній роботі військова дисципліна пригнічує ініціативу виконавця, робить його мислення стандартним, не заохочує до самостійного пошуку, що від початку вбиває розвиток професійно значущих якостей справжнього поліцейського. Абсолютно такі ж аргументи наводять сьогодні європейські поліцейські, виступаючи за встановлення в поліції духу та культури цивільної служби.

 

4. Децентралізація

Згідно із сучасною теорією управління, децентралізація розглядається як один з основних управлінських механізмів підвищення гнучкості, ефективності органів влади так само, як і засіб захисту інтересів громадян від сваволі держави. Цей принцип вимагає саме управлінських, а не структурних змін, оскільки результатом його втілення має стати децентралізація прийняття рішень, відповідальність та розподіл ресурсів, які є необхідними для ефективного та оперативного реагування поліції на місцевому рівні. Інакше кажучи, у децентралізованій системі навіть, якщо структура організації зостається формально централізованою, працівники поліції отримують широкі права стосовно прийняття та реалізації рішень, що відображають місцеві умови та їх професійну думку. Реалізація принципу децентралізації традиційно вбачається в започаткуванні в національних системах правоохоронних органів підрозділів муніципальної поліції.

Під муніципальною поліцією зазвичай розуміються поліцейські формування, які створені органами місцевого самоврядування різних рівнів і перебувають у їхньому безпосередньому підпорядкуванні. Обсяг повноважень муніципальної поліції у різних країнах неоднаковий. У більшості європейських країн на неї покладено нагляд за безпекою дорожнього руху, санітарним станом населених пунктів, порядком на ринках, виконанням розпоряджень міської влади. Одночасно вона грає роль своєрідного дублера і резерву національної поліції. У Великобританії, Німеччині й США, навпаки, муніципальною поліцією виконується основний обсяг правоохоронної діяльності із забезпечення правопорядку.

Наявність муніципальної поліції в західних країнах є результатом тривалого розвитку англосаксонської системи права, що споконвічно не передбачала автономії для поліції, і досвіду реалізації принципів класичної європейської демократії, заснованої на децентралізації органів влади. Важливим є й те, що фінансування муніципальної поліції здійснюється, в основному, на кошти місцевої влади, що надає державному бюджету більшу стратегічну ініціативу.

Штатна чисельність, організаційні моделі муніципальної поліції й підходи до її управління місцевою адміністрацією варіюються залежно від національних традицій. Муніципалітети, наприклад, можуть мати право вирішувати питання щодо відкриття або закриття поліцейських дільниць, призначати керівників місцевих підрозділів поліції, порушувати питання щодо перевірки діяльності місцевої поліції, визначати розмір фінансування поліції та надання їй матеріальних ресурсів, визначати основні напрямки роботи поліції.

Ураховуючи досвід зарубіжний країн, ми не повинні забувати про те, що існування децентралізованої поліції обумовлюється, перш за все, стабільністю політичних процесів у конкретній країні та наявністю розвинутої ринкової економіки. Наприклад, в Угорщині ідея децентралізації поліції, що передбачала передачу повноважень, ресурсів та компетенції з підтримки громадського порядку муніципалітетам, була відхилена як передчасна.

 

5. Підзвітність та прозорість у роботі

Проблема встановлення підзвітності в роботі правоохоронних органів вирішується шляхом визначення механізмів, за якими суспільство може контролювати дії правоохоронців та бути впевненим, що вони діють у рамках закону. Як один з таких механізмів виступають органи державної влади, які здійснюють так званий «зовнішній» контроль за діяльністю органів внутрішніх справ – органи судової влади, прокуратури, комітети уряду, місцеві органи самоврядування, офіс омбудсмена. Іншим механізмом, установлення якого йде не від вимог уряду, а від управлінських потреб самої поліцейської організації, є підрозділи «внутрішнього» контролю – відділи внутрішніх розслідувань, службових перевірок, розгляду скарг громадян на дії поліцейських тощо. Взаємодія форм зовнішнього та внутрішнього контролю дозволяє гарантувати належний рівень підзвітності поліції державним установам у цілому. Проте в демократичному суспільстві, крім відомчого та державного контролю, набуває своєї виключної важливості елемент громадського цивільного контролю як гарантія рівноправної участі населення в процесі управління державою.

Принцип підзвітності суспільству, таким чином, розглядає наявність державного, громадського та відомчого контролю над діями поліції, а також готовність та відкритість самої поліції до здійснення таких форм контролю. І якщо механізми державного та внутрішньовідомчого контролю в більшості країн уже набули певної сталості та уніфікованих форм, то сфера здійснення цивільного контролю над діяльністю правоохоронних структур знаходиться здебільшого на стадії формування. Саме тому готових рішень у сфері цивільного контролю над органами внутрішніх справ не існує.

Аналіз зарубіжного досвіду показує, що в США, наприклад, найбільш поширеною моделлю цивільного контролю є робота муніципальних комісій, створених за розпорядженням мера або міської ради. В Атланті, Детройті, Новому Орлеані, Філадельфії, Сан-Франциско склад таких комісій досить однорідний – вони складаються винятково з цивільних службовців, що раніше ніколи не працювали у поліції. В інших штатах громадські комісії поєднують цивільних службовців, працівників поліції, громадян-добровольців, співробітників неурядових організацій, які призначаються до складу комісій із боку мера, міської ради і шефа поліції відповідно до  встановлених для них квот.

Строк роботи і кількість членів комісій відрізняються в кожному місті й штаті, однак усі вони мають незалежний від департаменту поліції статус, звітуючи кілька разів на рік тільки місцевій владі з подальшим опублікуванням звіту в засобах масової інформації. Деякі комісії мають допуск до поліцейських баз даних і активно співпрацюють із відділами внутрішніх розслідувань. Інші комісії обмежені у власних діях здійсненням тільки загального нагляду за станом справ у поліції та не мають доступу до службової інформації. Частина муніципальних комісій (Сан-Франциско, Портленд, Філадельфія) мають у своєму складі власних слідчих, які мають право проводити самостійні, додаткові або повторні розслідування за фактами поліцейських правопорушень із наступною передачею результатів керівництву поліції або до суду для ухвалення остаточного рішення. У таких містах, як Індіанаполіс, Детройт і Філадельфія до компетенції комісій входить розгляд тільки некримінальних проступків поліцейських. У Новому Орлеані навпаки комітет цивільного контролю розслідує виключно серйозні правопорушення, учинені поліцейськими під час несення служби. Матеріали ж щодо незначних проступків так само, як і правопорушень, зроблених у позаслужбовий час, відсилаються на розгляд шефу поліції Нового Орлеана.

Процедура прийому скарг від населення на неправомірні дії поліції також має свої варіації. Звичайно для подачі скарги досить з’явитися до офісу громадської комісії та заповнити відповідний бланк. Проте в Сан-Франциско допускається прийом скарг не тільки поштою, але й за телефоном з дотриманням вимог повної анонімності. Результати роботи громадських комісій та їхніх рекомендацій можуть бути як обов’язковими для виконання поліцією, так і мати винятково інформаційний характер.

У Болгарії, наприклад, цивільний і громадський контроль за діяльністю поліції забезпечується силами так званого «політичного комітету», до складу якого входять міністр із заступниками та політичні діячі, підзвітні парламенту.

На пострадянському просторі досить часто у складі муніципалітетів формуються комісії на правах наглядового органу, до складу яких входять представники правоохоронних і місцевих органів самоврядування, громадських організацій, засобів масової інформації, цивільних фахівців.

Наведені особливості форм цивільного контролю демонструють, насамперед, їхню чітку залежність від особливостей національних традицій і культури населення конкретного регіону. Важливо, щоб саме такі національно адаптовані форми контролю розуміли керівники органів внутрішніх справ та викликали їх готовність забезпечувати достатній рівень прозорості силових структур держави.

Передбачається, що на вимогу засадам прозорості органи внутрішніх справ започатковують окремі посади або ж навіть окремі підрозділи зв’язків із громадськістю та міжнародних відносин. Такий крок дозволяє здійснювати багатовекторну комунікацію із громадськістю – проводити опитування громадської думки, аналіз оглядів преси, вивчати досвід громадських та міжнародних організацій з метою побудови правильної тактики і стратегії суспільних відносин. Водночас забезпечується оперативне інформування громадян щодо діяльності та результатів роботи органів внутрішніх справ у цілому, зменшення дистанційованості в стосунках поліції та населення шляхом проведення інформаційних кампаній, започаткування «гарячих ліній», спеціалізованих рубрик у засобах масової інформації.

Поліція також має розробити ефективні механізми розслідування випадків, коли права громадян порушуються в результаті непрофесійних або протиправних дій правоохоронців. У населення, у свою чергу, має бути доступ до інформації щодо розслідування правопорушень, учинених поліцейськими. І якщо доступ громадян до інформації щодо ходу розслідування, персональних даних фігурантів справи та інших процесуальних документів є обмеженим, то результати розслідувань мають бути у вільному доступі. На правах загального доступу мають бути також знаходитися інформаційні матеріали та документи щодо планів та результатів роботи поліцейських підрозділів, загального бюджету та витрат, характеристик персоналу поліції (за віком, статтю, рівнем освіти та кваліфікації), контактна інформація посадовців тощо.

Вимоги прозорості стосуються також технічних вимог до умов роботи правоохоронних органів. Так, більшість європейських підрозділів намагається розміщувати працівників поліції в максимально прозорих робочих приміщеннях. Із цією метою обладнуються загальні офіси, розділені на окремі робочі секції низькими або прозорими перегородками, що дозволяє керівнику легко здійснювати робочий контроль за діяльністю підлеглих. На думку європейських колег, подібний дизайн створює робочу, ділову атмосферу, дисциплінує і підвищує відповідальність кожного співробітника за власну поведінку. Установлення в буквальному значенні прозорого режиму роботи вкрай ускладнює вчинення поліцейськими не тільки корупційних дій, але навіть ведення приватних розмов по службовому телефону. 

У Великобританії поліцейські підрозділи першими стали практикувати встановлення засобів відеоспостереження не тільки стосовно затриманих осіб, але й для контролю за персоналом. Звичайно відеокамери відкрито встановлюються в робочих приміщеннях, коридорах, чергових частинах, про що сповіщається кожен поліцейський цього підрозділу. Частина з цих відеокамер може бути неробочою, однак у цілому існування відеокамер створює так званий «ефект присутності» відомчого контролю за діями кожного індивіда. Крім ряду позитивних моментів застосування відеоспостереження, європейські поліцеїсти вказують на його дорожнечу як на основний недолік подібних заходів індивідуального попередження службових злочинів. Через це в Україні, наприклад, відеозйомка використовується переважно в ході негласних перевірок несення служби, а питання загального відеоспостереження в приміщеннях міліції тільки почало обговорюватися.

 

6. Тісна співпраця з населенням та місцевими громадами

Як свідчить досвід реформування американських та європейських правоохоронних структур, процеси деполітизації та демілітаризації майже автоматично призводять поліцейські організації до відмови від іміджу «професійних борців із злочинністю» та переорієнтації поліцейської діяльності здебільшого на профілактику правопорушень. Відповідним чином тактика охорони правопорядку значно меншою мірою, ніж раніше, стає пов’язаною із застосуванням сили та протистоянням населенню.

Згідно з принципом, що розглядається, поліцейські агенції, не відмовляючись від виконання основного завдання – охорони громадського порядку – мають змістити основний акцент своєї роботи на зв'язок із населенням, оскільки без активної та зацікавленої підтримки громадян розкриття і профілактика злочинів є малоперспективною справою. При цьому ключовою фігурою превентивної діяльності стає не «поліцейський-борець із злочинним світом», а «поліцейський-тренер», головною задачею якого має бути навчання і консультування громадян, які не бажають стати жертвою злочинних посягань. Правоохоронна діяльність таким чином, концентрується на безпосередньому та довгостроковому обслуговуванні населення у сфері підвищення його безпеки.

Співпраця із населенням потребує, таким чином, зміну діяльності органів внутрішніх справ, коли пріоритету набуває не реагування на кримінальні прояви, а участь у вирішенні всього комплексу проблем, які є в населення конкретної місцевості у сфері дотримання закону. Від поліції очікується прояв інтересу не лише до інформації, яка стосується правопорушень, але й до потреб громадян, їх проблем та ускладнень стосунків, які складають підґрунтя для загострення криміногенної ситуації. Серед критеріїв оцінки ефективності роботи поліцейських підрозділів також мають відбутися наявні зміни. Як найбільш суттєві критерії мають розглядатися: якість реагування на повідомлення населення, якість стосунків громадян з працівниками поліції, активність поліцейського персоналу у вирішенні поточних проблем мешканців району, різноманітність заходів з метою зміцнення правопорядку, інтенсивність робочих зв’язків із органами самоврядування, державної влади, засобами масової інформації.

Подібна концентрація на потребах громадян вимагає активної взаємодії правоохоронців із місцевими мешканцями, яка спирається на навички особистого спілкування та вміння розв’язувати  конфліктні ситуації. Сьогодні робота поліції, орієнтована на потреби населення і зазначена вище як  «community policing», призвела до розвитку щонайменше шести її моделей: поліцейське обслуговування за територіальною ознакою; кооперація декількох правоохоронних агенцій; попередження злочинів силами громади; стратегія постійного контакту поліції із мешканцями; територіальне піше патрулювання; залучення населення та консультування із громадянами.

Слід спеціально зауважити, що реалізація кожної із моделей вимагає не лише високого професіоналізму персоналу, але й перетворення органів внутрішніх справ на відкриту організацію, яка служить суспільству та виконує свої завдання у спосіб, прийнятний з етичної точки зору для зміцнення демократичних цінностей.

 

7. Професійна підготовка персоналу

До персоналу поліції традиційно пред’являються більш суворі вимоги та обмеження – від умов прийому на роботу до реалізації прав людини. Викликано це, передусім, тим, що саме поліцейські, як службовці, безпосередньо пов’язані з виконанням рішень державної влади у вигляді примусу та відповідальністю, що покладається при цьому на кожного окремого виконавця, оскільки авторитет державної влади при цьому залежить від індивідуальної професіональної компетенції.

Рівень професіоналізму поліцейського персоналу завжди був у фокусі уваги суспільства, тому кожна зміна у стратегії правоохоронної діяльності обов’язково супроводжувалася відповідним реформуванням системи професійної підготовки правоохоронців. На сучасному етапі, коли служба суспільству та забезпечення громадської безпеки передбачають відмову від агресивної політики, у європейській поліцеїстиці все більш чіткого оформлення набуває ідея пріоритетного розвитку відомчої етики органів внутрішніх справ як теоретичного базису високоморальної поведінки правоохоронців. Це також пов’язано з тим, що рівень стосунків суспільства і силових структур вимагає від ОВС не тільки правильного виконання встановлених правил і процедур у площині закону, але й того, щоб ці дії ґрунтувалися на морально виправданих, із погляду  суспільства, рішеннях. Іншими словами, служитель закону повинен нести відповідальність не тільки за прийняті ним рішення, але й бути підзвітним за моральне підґрунтя цих рішень.

До числа основних аргументів на користь першочергового розвитку саме етичних принципів фахівці відносять такі особливості діяльності працівників органів внутрішніх справ:

– право вибору при прийнятті рішень щодо життя, волі й власності інших громадян;

– обов’язок демонструвати кращі стандарти поведінки (розважливість, чесність, об’єктивність, високий рівень моральності);

– право застосування непублічних, оперативно-пошукових методів роботи, під час яких належне використання конфіденційної інформації повністю залежить від особистих якостей співробітників;

– для представників етнічних меншин працівники поліції (міліції) часто є уособленням усіх органів влади і суспільства у цілому;

– некваліфіковані й протиправні дії працівників поліції (міліції) наносять моментальний і значний збиток для іміджу всієї правоохоронної системи й органів державної влади.

З огляду на ці положення поліцейські підрозділи при формуванні корпоративної ідеології й відомчої філософії, які б найбільш повно відповідали вимогам суспільства, мають ставити за мету виховання в персоналу таких персональних якостей, як повага до особистості іншої людини; доброзичливість; ефективність і професіоналізм; дотримання принципів законності й верховенства права; відповідальність; турбота про людей; чесність у ставленні до себе та інших; самовіддане служіння суспільству.

Європейські стандарти правоохоронної діяльності також передбачають, що прийнятий на службу поліцейський повинен пройти в повному обсязі не тільки загальну, професійну та службову підготовку, але й отримати також відповідний інструктаж з соціальних проблем, демократичних свобод, прав людини і, зокрема, з Європейської конвенції з прав людини. На практиці зазначений інструктаж може формуватися у вигляді  семінарів з питань функціонування демократичного суспільства та засад верховенства права або спеціальних навчальних курсів з гуманітарного права та захисту прав людини.

Сервісна спрямованість діяльності поліції має додатково передбачати створення спеціальної системи щоденного навчання і контролю персоналу, яка є комбінацією таких форм, як щоденне коротке обговорення виниклих проблем та розгляд практичних ситуацій; тренінг у сфері застосування норм права і дотримання етичних принципів; заняття з навчання навичкам рольової перебудови поведінки, уміння виявляти сформовані професійні якості в соціально прийнятних формах у позаслужбовий час; обмін індивідуальним позитивним досвідом; робота із залучення поліцейських до груп, клубів та асоціацій за інтересами для розширення сфери їх соціальних контактів і культурних потреб.

Окрема увага в професійній підготовці персоналу має бути приділена критеріям відбору кандидатів на посади працівників органів внутрішніх справ. Кадрова політика МВС України використовує сьогодні ціннісно-орієнтований підхід при відборі персоналу. У рамках цього підходу встановлено перелік морально-етичних, ділових та особистісних якостей, яким повинен відповідати кожний кандидат, медичні й психологічні критерії, що захищають ОВС від потрапляння до них осіб, нездатних нести службу. Недоліком цього підходу є слабкий прогностичний зв’язок між наявністю в індивіда необхідних позитивних якостей і його подальшою успішною кар’єрою в ОВС. Відбір кандидатів у такий спосіб зовсім не гарантує, що вони швидко адаптуються до специфіки службової діяльності й будуть успішно працювати в тому або іншому підрозділі.

На відміну від країн СНД, у ряді європейських країн широко запроваджується система відбору, заснована на оцінці сформованих умінь і навичок індивіда, його способах реагування в різних ситуаціях. Прихильники застосування цього підходу справедливо вважають, що саме оцінка умінь кандидата дозволяє не тільки діагностувати його професійно важливі особисті якості, але й прогнозувати з високим ступенем імовірності успішність його діяльності в тій або іншій службі. Перелік  умінь і якостей, що підлягають перевірці, може бути досить великим – це особливості мотивації й самоконтролю; обачність, знання власних достоїнств і недоліків; здатність розуміти почуття інших і вміння впливати на них; уміння будувати й підтримувати робочі взаємовідносини;  упевненість у власних силах, уміння слухати й спілкуватися, здатність брати ініціативу на себе і підтримувати оптимістичний настрій колег; уміння працювати в групі, здатність засвоювати нові знання й уміння.

Очікується, що до кандидатів на керівні посади поліцейські агенції створюють спеціальні, більш відповідальні, з точки зору вимог суспільства, критерії відбору.

Так, у Великій Британії оцінка таких кандидатів здійснюється за двома комплексними категоріями – загальна компетенція і компетенція у спеціальних галузях. У рамках загальної компетенції оцінюються такі якості, як знання професійних і етичних стандартів; комунікативні навички, особиста мотивація, уміння приймати необхідні рішення, творчий підхід та сприйнятливість до інновацій. Серед спеціальних якостей оцінюються лідерські якості кандидата, його вміння управляти персоналом і піклуватися про професійне зростання підлеглих, навички планування щоденної діяльності, елементи стратегічного мислення, толерантність до впровадження гендерної та етнічно-збалансованої кадрової політики.

Додатковою умовою відбору на посади керівників поліцейських підрозділів може бути участь у кадрових та екзаменаційних комісіях представників місцевої громади, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування.

 

 

 

 

При використанні матеріалу гіперпосилання на npu.gov.ua обов`язкове
версія для друку